L’évolution des infrastructures en Côte d’Ivoire, essentiellement financée par des fonds publics jusqu’en 1990, a souffert de l’existence de nombreux monopoles publics, d’une gestion des services généralement affranchie des lois du marché ainsi que de l’insuffisance des ressources de l’Etat. Face à la forte croissance de sa population, le pays a opté pour un change- ment radical de stratégie : le recours plus systématique à l’investissement privé par le biais de privatisations, d’ouvertures à la concurrence, de concessions ou de contrats BOT.

par Tidjane Thiam
Ministre de la Planification et de la Programmation du Développement

En 1991, alors que s’ouvrait la dernière décennie du siècle et du millénaire, l’Afrique présen- tait l’image d’un continent en proie au doute sous l’effet conjugué des désé- quilibres macro-économiques, des conflits armés, des guerres civiles et d’une croissance démographique mal maîtrisée, en face de systèmes d’éduca- tion et de santé en crise profonde. Presque dix ans plus tard, le visage de l’Afrique paraît radicalement, et selon nous, irréversiblement transformé. En

1998, pour la quatrième année consé- cutive, le PIB du continent s’est accru de plus de 3 % et le revenu par tête s’est amélioré. Grâce aux nombreuses réformes entreprises – maîtrise des dépenses publiques, privatisations, libéralisation des échanges, politique monétaire prudente – l’inflation est mieux maîtrisée et les déficits budgé- taires ont été réduits de moitié en cinq ans (voir le tableau I ci-dessous). Les marges de manœuvre que se sont ainsi constituées les Etats africains leur per- mettent enfin de consacrer des res- sources plus importantes à la lutte contre la pauvreté.
L’Afrique est la zone du monde qui a le mieux résisté à la crise asiatique de 1997. Malgré les difficultés que connaissent un certain nombre de pays et de régions du continent, celui-ci est redevenu une destination pour les investisseurs et la communauté interna- tionale des affaires. Le fait que les Annales des Mines lui fassent une place dans ce numéro spécial consacré aux concessions des services publics à l’ex- portation, en est un témoignage élo- quent.
De profondes réformes structurelles
Dans ce nouveau contexte, la Côte d’Ivoire est résolument installée dans le peloton de tête des économies africaines. Ses performances économiques depuis la dévaluation du franc CFA, en 1994, se passent de commentaires: une croissance supérieure à 6 % pour la quatrième année consécutive ; une réduction importante du déficit public de 12 % du PIB en 1993 à 1,8 % en 1998 ; un taux d’inflation de 1,3 % en 1998 contre 5,2 % en 1997 et 32,2 % en 1994, année de la dévaluation du franc CFA; un taux d’investissement qui a plus que doublé en cinq ans, pas- sant de 7,8 % du PIB en 1993 à 16,6 % en 1998 ; un taux d’investissement privé qui se situe à 69 % des investisse- ments globaux en 1998 contre 53 % en 1993 ; une production industrielle qui est passée de 19% du PIB en 1994 à 26 % en 1998 ; des exportations en hausse moyenne de 15 % par an depuis 1994, contribuant à une balance com- merciale excédentaire de 8,2 milliards de FF en 1998 contre 2 milliards de FF en 1993 ; enfin, une forte réduction de la pauvreté, 500000 Ivoiriens étant passés au-dessus du seuil de pauvreté entre 1995 et 1998.

Notre pays, avec une croissance démo- graphique parmi les plus élevées au monde (+3,3%) doit nécessairement atteindre et maintenir des taux de crois- sance élevés pour réduire la pauvreté et donner des perspectives (emploi, opportunités économiques) à une population toujours plus nombreuse et toujours plus jeune (voir le tableau II ci- contre).

TABLEAU I

prolongée (1980-1993) marquée par une baisse de l’investissement, cette situation ayant entraîné l’apparition de nombreux goulots d’étranglement (l’offre en infrastructures était insuffi- sante face à une demande en très forte croissance).
Une seule solution s’imposait : le recours plus systématique à l’investisse- ment privé par le biais de privatisations, d’ouvertures à la concurrence, de concessions ou de contrats BOT. Plusieurs facteurs et tendances ont
amené les pou- voirs publics à opter pour ces solutions. Il s’agit notamment :

• des contraintes budgétaires qui pèsent sur les finances publiques
  et rendent le recours à l’investissement privé indispensable pour développer de nouvelles infrastructures ;
• de la confiance retrouvée des opéra- teurs économiques privés internatio- naux envers le marché ivoirien, suite à la relance économique amorcée en 1994 ;
• de l’efficacité reconnue et de la per- formance du secteur privé tant en ce qui concerne la maîtrise des coûts et

tures, que la gestion et la fourniture de services ;

• d’un certain désenchantement par rapport aux performances des sociétés publiques dans le contexte africain, leurs insuffisances ayant souvent conduit à des situations de pénurie (électricité, téléphone), extrêmement dommageables pour les économies concernées ;
• de l’évolution technologique et des changements intervenus dans la régle- mentation des marchés qui font que des activités jadis considérées comme des monopoles naturels ont perdu ce carac- tère et sont plus accessibles à de nou- velles formes de propriété et de prestation. C’est le cas notamment de la production d’électricité où les groupes turbo-alternateurs à gaz fonctionnent aujourd’hui efficacement à des niveaux de production moins élevés.
  Redéfinir en partenariat les rôles des secteurs public et privé
  Le défi de la rénovation et du dévelop- pement des infrastructures est tel qu’il ne saurait être relevé par l’Etat seul. Il nécessite l’instauration d’un partenariat
• qui redéfinisse les rôles des secteurs public et privé et renforce la participa- tion du secteur privé.
• Plusieurs options stratégiques, pré- voyant chacune une répartition diffé- rente des fonctions de propriété, de conception, de financement, d’exploi- tation et d’entretien et aussi des risques entre les pouvoirs publics et le secteur privé, sont possibles pour mener à bien ces réformes et améliorer la prestation des services et les résultats des secteurs d’infrastructure (voir le tableau IV). Dans l’option Service administratif (pro- priété publique et exploitation publique), c’est le plus souvent une enti- té publique (entreprise publique ou parapublique, organisme public relevant de l’Etat) qui est propriétaire des équipe- ments et responsable de leur exploita- tion. La prestation des services d’infrastructure, dans ce cas, n’est effica- ce que lorsque les organismes publics qui en sont responsables obéissent aux lois du marché, ne sont pas tributaires de l’état des finances publiques et sont sou- mis aux mêmes codes et règlements que les entreprises privées.
• L’option Concession (propriété publique et exploitation privée) permet au secteur public de confier au secteur privé l’ex- ploitation des équipements d’infrastruc- ture (en lui faisant endosser le risque commercial correspondant) et de le charger de nouveaux investissements. L’option BOT, « Build Operate Transfer », (propriété privée et exploita- tion privée) convient le mieux aux acti- vités qui se prêtent à la concurrence comme les télécommunications, l’élec- tricité ou l’eau. Cette formule présent

d’autant plus d’attrait pour le secteur privé que les perspectives de rentabilité dans un pays sont bonnes et que les risques commerciaux et politiques y sont faibles.
Bien que les caractéristiques (besoins, cadre institutionnel, etc.) de chaque pays aient leur importance, ce sont sur- tout les particularités du secteur consi- déré qui doivent être la considération dominante pour le choix d’une option. Le niveau d’intervention du privé dans les activités d’un secteur d’infrastructu- re donné est déterminé par les caracté- ristiques suivantes :

• des techniques de production qui conduisent à un monopole naturel ;
• le caractère collectif de la consomma- tion des biens ou services produits (biens « publics ») ;
• le potentiel de recouvrement des coûts ; – la nécessité de respecter des impéra- tifs d’équité distributive ;
• l’importance des effets induits.
  En fonction de leur positionnement sur ces cinq dimensions, certaines activités sont plus « privatisables » que d’autres. Par exemple, des activités comportant l’exploitation de vastes réseaux, tels que les réseaux de transport d’électrici- té et les chemins de fer, se prêtent rela

tivement peu à la concurrence alors que des activités comme l’exploitation des services urbains d’autobus, offrent souvent un bon potentiel d’ouverture à la concurrence ou au marché. Certains biens ou services d’infrastructure, comme les services téléphoniques, sont strictement privés, de par leur mode de consommation, tandis que d’autres, notamment une bonne partie des routes, ont plutôt une nature de biens publics au sens de la théorie écono- mique classique. Les routes rurales fournissent un exemple parfait de biens publics, étant donné que leur gestion ne peut relever que d’un monopole et qu’elles constituent des biens collectifs dont il n’est guère possible de recou- vrer le coût d’usage.
Une stratégie ambitieuse
En Côte d’Ivoire, des secteurs-clés de l’économie ont été privatisés. C’est le cas de l’eau depuis 1959 (concession Sodeci), de l’énergie depuis 1990 (concession CIE), du chemin de fer depuis 1994 (concession Sitarail), de l’aéroport d’Abidjan depuis 1996 (concession Aeria), des télécommuni- cations depuis 1997, du transport urbain depuis 1998 (concession Sotu). Ces différentes opérations de partena- riat entre public et privé ont permis de concilier nos objectifs sociaux (accès pour le plus grand nombre aux services de base) et certains objectifs d’efficaci- té économique (compétitivité des prix et productivité). A ce jour, le bilan de ces privatisations est largement positif selon les évaluations conduites par la Banque mondiale elle-même (voir le tableau V ci-avant).

Parallèlement, un vaste programme de travaux d’infrastructures (les travaux de l’éléphant d’Afrique) de type BOT à l’intention des opérateurs privés, a été initié en 1996 et l’on peut citer, comme

opérations déjà mises en œuvre, la construction de la centrale d’Azito et le pont à péage Riviéra-Marcory.
Au fil du temps et des expériences, notre philosophie en matière de concession des services publics a évo- lué : nous sommes progressivement passés de simples contrats d’affermage à de véritables concessions et mainte- nant à des BOT, renforçant ainsi la par- ticipation du secteur privé (voir le tableau VI ci-dessus).
Les facteurs-clés du succès
Il se dégage de notre expérience, un certain nombre de facteurs-clés qui paraissent nécessaires au succès de telles opérations. Il s’agit de :

• l’identification de projets rentables et de qualité ;
• une ferme volonté politique, essentiel- le, compte tenu du niveau des investis- sements et de la durée des contrats, souvent supérieure à 20 ans ; la conti- nuité et la crédibilité des politiques menées permet en effet de conduire ces transactions à des coûts globalement moins élevés dans un environnement où le comportement de l’Etat est ration- nel et prévisible ;
• un climat propice aux investissements se traduisant par une volonté bien éta- blie de donner un rôle prépondérant à l’initiative privée et par la poursuite de réformes structurelles favorisant l’ou- verture de l’économie, ainsi que la mise en place de cadres réglementaires et institutionnels adaptés ;
• une saine gestion macro-économique ; – une allocation efficiente de l’en- semble des risques liés à ce type d’opé- rations entre les différentes parties (Etat

investisseurs, banques, opérateurs et clients/usagers).
Ce dernier élément pose le problème du financement des projets, obstacle majeur dans ce type d’opérations. En effet, le financement de nouveaux pro- jets d’infrastructure par le secteur privé nécessite une mobilisation des fonds gagés sur les recettes et actifs du projet. Cette approche oblige donc à définir et à répartir les risques plus clairement que dans le cas des projets publics de type traditionnel. La gestion et la répartition des risques constituent un aspect-clé de ce type d’opérations, dont dépend bien souvent leur réalisation effective.
Pour chacun de ces risques, notre approche consiste à l’analyser et à l’at- tribuer ou le faire gérer par la partie la plus apte à le contrôler: promoteur privé, bailleur de fonds, Etat, entre- prises sous-traitantes, etc.
Ainsi, nous tentons de réduire le risque de mise en place (rupture des accords pendant la période précédant la signa- ture du contrat) en recourant à des pro- cédures transparentes d’appel d’offres. Ce fut le cas notamment pour la centra- le thermique d’Azito et le Pont Riviéra – Marcory.
Quant au risque de construction (non respect du coût, de la qualité ou du délai de réalisation), il doit être transfé- ré au promoteur. Nous lui imposons généralement des forfaits avec un systè- me de pénalité ou de bonus, permettant un partage des gains de productivité éventuels.
En ce qui concerne le risque opération- nel (engagements du promoteur sur des niveaux de performance donnés), les contrats prévoient expressément des obligations d’exploitation à la charge du promoteur (par exemple la mise à disposition d’une certaine capacité). Le promoteur a la possibilité de transférer certains risques à ses sous-traitants pri- vés (par exemple la société d’exploita- tion). L’Etat peut souhaiter également réduire ce risque en exigeant que le partenaire technique maintienne une participation minimale au capital sur la durée de la concession.
Pour ce qui est du risque de marché (fluctuation de la demande pour les ser- vices du concessionnaire), certaines concessions prévoient des mécanismes automatiques d’ajustement des prix en fonction de la demande (cas de la concession CIE).
Notre approche est d’éviter autant que possible d’avoir à supporter ce risque. Dans les cas de l’aéroport d’Abidjan et du pont à péage par exemple, aucune garantie de trafic n’a été donnée. Nous recommandons à cet effet des évalua- tions indépendantes de la demande par des tiers (cabinets internationalement réputés). Pour les contrats d’achat de type « take or pay » (cas de la centrale Ciprel), le risque de paiement est pris en charge par l’Etat. Il est alors couvert par des comptes de réserve représentant plu- sieurs mois de service de la dette ou des garanties d’agences financières de déve- loppement (cas de la centrale d’Azito qui a bénéficié de la garantie partielle de risques de l’IDA). Notre politique est d’éviter à l’avenir ce type d’engagement (take or pay), malheureusement inévi- tables pour les premières opérations. Compte tenu des succès enregistrés par la Côte d’Ivoire depuis 1994, les opéra- teurs n’ont plus demandé ce type de nos plus récentes opérations

Pour ce qui concerne le risque de chan- ge (fluctuation monétaire), d’une manière générale, aucune garantie de change explicite n’est donnée par l’Etat. L’opérateur privé bénéficie cependant d’une clause lui donnant droit à l’équilibre financier de son exploitation en cas de changement d’ordre monétaire.
Les opérateurs ont deux types de souci au niveau du risque réglementaire : la liberté tarifaire et les changements dans la réglementation. En ce qui concerne la liberté tarifaire, nous retenons des mécanismes de révision automatique. En ce qui concerne la réglementation, nous proposons généralement des clauses de stabilisation garantissant au concessionnaire la neutralisation de tout changement ayant un impact sur l’équilibre de son contrat.
Une expérience jalonnée de difficultés et d’obstacles
Malgré des résultats positifs, l’expérien- ce ivoirienne a été jalonnée de difficul- tés et de nombreux obstacles.
Un des problèmes posés par la conces- sion au secteur privé de travaux d’infra- structures est le niveau des finan- cements requis et la capacité limitée de nos pays de financer ces projets en rai- son des contraintes prudentielles des banques en termes de limite de leur risque pays, de leurs risques de marché, de change ou encore de risque souve- rain. Il nous faudra de plus en plus accroître la participation du marché financier national ou régional (recours aux banques locales et institutions de développement régionales, émissions d’actions et d’obligations, etc.), afin de limiter l’impact de risques tels que le risque de change, tout en contribuant au développement du marché financier africain.
Une autre difficulté réside dans la per- ception qu’a l’opinion publique de ces opérations. En effet, elle considère sou- vent ces opérations, comme des aban- dons de « souveraineté », à travers la cession d’actifs stratégiques à des opé- rateurs étrangers. Bien souvent, les améliorations, notamment au niveau des tarifs et de la qualité de service, ne
sont perceptibles par le consommateur qu’après plusieurs années. Il apparaît donc primordial, dans ce type d’opéra- tions, de mettre en œuvre une politique de communication active et permanen- te pour faire percevoir au client ou à l’usager, dès le lancement de l’opéra- tion, les bénéfices qu’il peut en tirer et promouvoir la prise de participation des nationaux au capital des sociétés concessionnaires.
Par ailleurs, nous veillons toujours à ce que, tout en restant rentables pour l’in- vestisseur, ces opérations aient des retombées sociales pour les moins favori- sés. Ainsi, dans le secteur de l’électricité, le prélèvement d’une taxe de 0,8 FCFA par kWh vendu a permis d’intensifier l’électrification rurale depuis 1995. Il en est de même dans les secteurs des télé- communications et du transport aérien avec la mise en place de fonds spéciaux alimentés par des redevances des concessionnaires et destinés respective- ment au développement de la téléphonie rurale et au financement des aéroports de l’intérieur du pays.
Pour que l’intervention du secteur privé soit pleinement efficace, il faut éviter de substituer à des monopoles publics – dont on connaît bien les inconvénients – des monopoles privés peu ou mal régulés ou contrôlés – dont les inconvénients peuvent être bien pire encore. C’est pourquoi nous menons actuellement une réflexion approfondie, avec l’appui de la Banque mondiale, sur le cadre régle- mentaire à mettre en place en matière d’infrastructures. Il nous faut, en effet, absolument accroître la compétition dans les secteurs concernés et en assu- rer un contrôle et une régulation effi- caces, seuls garants d’une protection réelle des intérêts des consommateurs de services publics et du contribuable. Enfin, l’existence au sein du secteur public de ressources humaines capables de mettre en œuvre des pro- jets complexes et de réguler des sec- teurs vitaux pour l’économie, demeure une difficulté majeure. Malgré les efforts fournis, nous ne disposons pas encore dans chacun des domaines concernés, d’un nombre suffisant d’ex- perts ivoiriens capables d’assister l’Etat dans l’ensemble des fonctions de régu- lation et de contrôle qu’il doit exercer
et qui deviennent encore plus impor- tantes dans un contexte d’ouverture et de privatisation.
Une évolution salutaire
En Côte d’Ivoire, l’Etat a possédé, exploité et financé la quasi-totalité de l’infrastructure, essentiellement parce qu’on pensait, jusqu’ici, qu’à cause des spécificités de ce secteur et de sa dimension d’intérêt général, il fallait en confier la gestion à des monopoles publics.
Les pouvoirs publics et donc souvent, in fine, le contribuable ont ainsi sup- porté pendant longtemps la quasi-tota- lité des dépenses d’infrastructure. Les recettes fiscales et les emprunts publics ont été la principale source de financement de l’infrastructure, l’Etat supportant historiquement tous les risques liés à ces opérations. L’ouverture de l’infrastructure à la maî- trise d’œuvre et au financement du secteur privé opérée en Côte d’Ivoire présente de nombreux avantages : l’accès à des ressources nouvelles, l’introduction de modes de prestations plus efficaces, l’allocation prioritaire des ressources publiques ainsi écono- misées au financement des infrastruc- tures à caractère social (éducation, santé, cadre de vie).
Une telle évolution est d’autant plus salutaire que pour tous les pays africains d’importants investissements nouveaux s’imposent, pour répondre à une demande en forte croissance et non satisfaite, en quantité comme en qualité. Cette politique résolument tournée vers le secteur privé ne doit pas faire oublier que le rôle de l’Etat, s’il chan- ge, n’en reste pas moins extrêmement important. L’Etat doit, en effet, mainte- nir un environnement stable et propice à l’investissement privé, planifier et coordonner la mise en œuvre de pro- jets au travers de processus complexes d’appels d’offres internationaux, veiller à concilier les objectifs de ren- tabilité des investissements privés et la fonction « sociale » des infrastruc- tures, et enfin assurer un contrôle effectif er rigoureux de l’activité des concessionnaires par la mise en place d’organes de régulation dans les sec- teurs concernés.